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税基划分须“全国一律”

发布时间:2021-02-23

  在事权合理划分之后的逻辑环节,依次为财权配置(广义税基划分安排)、预算支出管理和相应于本级主体的产权和举债权配置问题。这里先看税基划分。

  税基划分需考虑的因素
  按税种划分收入(即税基配置),属于分税制财政体制框架下的题中应有之义和关键特征。政府所有的规制和行为,均应以不影响或尽量少影响生产要素自由流动和市场主体自主决策为标准,相应的收入(税基)划分,则需要考虑税种对生产要素流动影响以及中央、地方分层级的宏观、中观调控功能实现等因素。

  税种在中央、地方间的划分即税基的配置,一般认为要遵循如下基本原则:与国家主权和全局性宏观调控功能关系密切、或税基覆盖统一市场而流动性大的税种,应划归中央;而与区域特征关系密切、税基无流动性或流动性弱,以及税基较为地域化、不会引起地区间过度税收竞争和需要“因地制宜”的税种,应划归地方。按此原则,如关税、个人所得税、增值税、社会保障税等应划归中央;如房地产税、资源税、特定地方税等应划归地方。

  从各国具体实践情况看,在基本遵循上述原则的情况下,不同国家根据本国情况,对个别税种有一些变通。如美国的个人所得税为联邦政府和州、地方政府按照税基共享、分率计征方式进行收入共享(联邦级为主,实行超额累进税率;州与地方为辅,低税率)。英国将住宅类房产税(称为市政税)作为地方税,而将非住宅类房产税(称为营业税)作为中央税以及中央向地方转移支付的来源,按照居民数向各地区返还。

  我国分税制“94改革”后,在收入划分上为考虑调动地方积极性,将税基大或较大的几个税种(增值税、企业所得税、个人所得税)作为共享税。但这些同经济发展直接相关、税基流动性特征明显的主力税种划定为中央与地方共享税,在一定程度上违背了收入划分的应有原则,结果是刺激地方政府承担较多的经济发展事权以及在相互之间实行过度的税收竞争,表现为争上投资、争抢税源等。因此,“分财权(税基)”和“分财力(收入)”,均有其需遵循的科学规律和所应依据的客观内洽机制,不应简单按照人的主观意志与偏好行事,这方面人为的调控空间很有限度。

  消费税与房产税的划分
  值得一提的是特种消费税(即我国的消费税),如果在消费环节征收,且消费具有明显的地域化消费特征(如某地汽车消费量大,汽车消费税收入则高;烟酒消费量大,烟酒消费税收入就多),税收收入与某类财政支出具有较直接的对应关系(如汽车消费量大,因汽车消费导致的城市交通维护、治理拥堵的财政支出就相应较高;烟消费量大,因吸烟引发的各类疾病的卫生保健医疗成本也会较高),那么这类消费税收入是宜于划归地方的。但是,目前我国特种消费税多在生产环节征收,且主要税目(如燃油、烟酒)或由大型或成规模国有企业生产,或由政府垄断经营,如果划归地方税,可能带来地方政府为获得高财政收入而要求企业竞相多多生产,这将背离“寓禁于征”初衷。未来在征管条件具备,将征收环节后移至批发环节或消费环节(目前由于烟酒为政府专营体制,具备将征收环节后移至批发环节的条件)时,可以考虑将该类税基划归地方政府。有些人担心会因此激励地方政府鼓励消费,达到多收税的目的,实际上无论是燃油还是烟酒,均已主要成为大众化消费品,地方政府没有能力、也没有手段对千千万万消费者的消费行为进行干预,其对消费者的影响力远小于可由其控股的屈指可数的国有生产企业。

  至于房地产税(不动产税,即美国的Property tax、英国的concil tax这种在住房保有环节逐年征收的财产税),则是适合于作为地方政府支柱财源的典型税种。税基不流动,几乎完全不涉及对辖区之外的“外溢性”问题,地方政府最具信息优势。随工商业活动繁荣、经济社会发展和居民收入水平的上升而水涨船高也增加税基丰度,因而地方政府只要专心致志、心无旁骛地优化本地投资环境,提升本地公共服务水平,辖区内的房地产就自然而然进入升值轨道,而每隔一段时间重评一次税基的机制,正是使地方政府的尽职行为成为解决自身“财源建设”问题的可预期套现机制。因此,这一税种在主要现代经济体中,大都成为地方的主体税种。对于当下的中国而言,房地产税更具有一种抑制地方政府“圈地卖钱”动机、激励地方政府“养地升值”积极性、进而提高我国城镇化过程中稀缺土地资源利用率的特别意义。

  税基划分宜规范一律
  无论税种(税基)在政府间如何配置,收入是独享还是共享,其划分原则和共享办法与比例,在一个国家内应是上下贯通、规范一律的。即使那些不宜由中央或地方专享,出于过渡性甚至是长期理由不得不划为共享税的税种(如我国目前的增值税、企业所得税和个人所得税),也需要执行全国统一的分享办法和分享比例。假如我们不能坚持最基本的“全国一律”特征,我国1994年形成框架的分税制的根基就会被动摇。试想,如按有些似乎“有道理”的主张,把欠发达地区的增值税25%分享比重(或所得税40%分享比例)提高,用以“因地制宜”地缓解地方困难,那么假定这一个省(区)如果调为50%,另一个省(区)马上会抬出一大堆理由要求升为60%,最欠发达的边远省(区)则可能会要求70%以上,而中部地区、发达地区同样会很快愤愤不平地摆出一大串理由与“困难”来要求改变比例。这样,体制的实际规则,就会转变为“一地一率”、讨价还价的分成制。分税制体制的基本框架便将随之而轰然倒塌,原来弊病丛生、苦乐不均的 “会哭的孩子有奶吃”、无休止的扯皮、“跑部钱进”和桌面之下的灰色“公关”等等问题,就都会卷土重来,按税种划分中央、地方收入的基本逻辑将荡然无存。这样现实中的财政体制便不是与统一市场、公平竞争环境及体制稳定规范性相契合的“分税制”体制。因此,即使是共享税,其切分办法也必须全国一律,“因地制宜”要靠后面的转移支付来处理,这实际成为维护我国“94改革”基本制度成果的底线。

  需要强调的是,各地区税基配置统一、分享办法相同、分享比例一律,并不意味着各地区实际的税收丰度(某一税种的人均可实现收入数量)均平化,却会出现由于地区经济发展水平的差异及其他相关因素而大相径庭的情况。比如同是分享25%的增值税,工商企业数量多、发展水平高、增值税规模大的沿海省(区),与工商业还很不活跃、经济发展水平低下、增值额规模往往还很小的西部边远省(区),定会有人均对比上的巨大反差。这就注定会产生区域间财政收入丰度显著的“横向不均衡”,这种情况在区域差异悬殊的我国尤为显著。因此,分税制框架下对这个问题的解决之道,主要需依仗“自上而下”的中央财政、省级财政对欠发达地区的转移支付制度安排,在中央政府协调组织之下开展的发达地区对欠发达地区的“横向”转移支付等,形成可持续的调节区域差异的通盘方案。

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